在安监工作中到底应该使用正面清单 还是负面清单？

近年来，正面清单与负面清单概念在各个领域被广泛使用，包括安监领域，且其内涵与外延都被进行了各种随意改变和扩展。如某省安监局，对危险化学品安全监管，一会儿用负面清单管理，一会儿用正面清单管理。

那么，什么情况下该用负面清单管理，什么情况下该用正面清单管理呢？

先举个小例子，说明什么是正面清单和负面清单。

2015年5月，公布《北京市轨道交通禁止携带物品目录》。其中，对易燃易爆品类的规定目录如下：

(一)压缩气体和液化气体：氢气、甲烷、乙烷、丁烷、天然气、乙烯、丙烯、乙炔(溶于介质的)、一氧化碳、液化石油气、氟利昂、氧气(供病人吸氧的袋装医用氧气除外)、水煤气等及其专用容器。

(二)易燃液体：汽油、煤油、柴油、苯、乙醇(酒精)、丙酮、乙醚、油漆、稀料、松香油及含易燃溶剂的制品等及其专用容器。

(三)易燃固体：红磷、闪光粉、固体酒精、赛璐珞、发泡剂H等。

(四)自燃物品：黄磷、白磷、硝化纤维(含胶片)、油纸及其制品等。

(五)遇湿易燃物品：金属钾、钠、锂、碳化钙(电石)、镁铝粉等。

(六)氧化剂和有机过氧化物：高锰酸钾、氯酸钾、过氧化钠、过氧化钾、过氧化铅、过醋酸、双氧水等。

(七)2000毫升(含)以上白酒，5个(含)以上打火机，10盒或200根(含)以上火柴，以及其他包装上带有易燃、易爆等危险化学品标志或提示信息的日常用品类(如花露水、洗甲水、发胶、摩丝等)。

这种做法就是典型的负面清单管理模式，即明确列举法律法规禁止携带的物品。如果不采用这种方法，而是采用正面清单管理模式，即明确列举哪些物品是可以携带的，则地铁需要将所有可以携带的物品列出来。从理论上来讲这是根本不可能的。假设这样的方式可行，一个安检人员要检一个人，则至少要一个小时的时间吧。这必将是非常低效率的，而且也会给安检人员带来极大的自由裁量权。

从这个例子还可以看出，负面清单管理模式的规则十分透明、公开，也更有效率。

当然，也有人认为对易燃易爆物品而言，这是正面清单管理模式，因为你把禁止携带的易燃易爆物品都给列出来了。这么说也有一定道理，另文再议。

我们在说到“正面清单”与“负面清单”时，其完整的说法应该是“正面清单管理模式”或“负面清单管理模式”。 原本，正面清单概念是不存在的，随着负面清单概念的熟悉，国人也开始使用正面清单的概念。

国人开始接触负面清单是从2013年上海实施自由贸易试验区开始的，最早来自于《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》。

最初，负面清单是产生并运用在外来投资领域。即负面清单管理模式是指一国政府在引进外资的过程中，规定了哪些经济领域不开放，而除了负面清单上列明的禁区，其他行业、领域和投资活动都是许可的，凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施及要求均以清单方式列明。目前，负面清单的管理模式被扩大到各个领域。

正面清单应该是针对政府的，是限制政府权力的。

要讲清楚正面清单，先从公共产品的属性讲起。公共产品，其特点是因为其消费的不排他，利益界定比较困难，定价成本太高，导致无法用市场交易的办法加以提供，只能通过某种公共财政的方法由某个公共机构向大众提供。比如一个路灯，可以给你照明，也可以给我照明，大家都受益，但是一旦让我为此付费，我就会找理由不付，你也会找理由不付。要想搞清楚个人究竟从这个路灯上获得了多少好处、要付多少比例的费用，是件很麻烦或不可能的事情。这时，一个交易成本较低的办法，就是不做个体的区分，按照同一比例向所有人征税，由一个公共机构来加以提供。国防、外交、消防、安全、环保等，都属于这类情况。经济学角度看，这就是政府产生与存在的原理，它们的职责就是提供公共物品。

但是这时就出现了一个问题：公共物品的供给，本身具有垄断性，因为一个国家不可能需要两套国防体系。这种公共权利的垄断性，导致了一种危险，就是政府权力可能因其垄断性而无限扩张，必须加以约束。如何约束？需要在法律层面对政府权力加以限定。因此，对于政府职权而言，必须是正面清单管理：只有法律规定可以做的事，才是可做的；法律没有规定可做的事，就是不能做的，这样才能限制政府权力的无限膨胀。

我们现在又开始使用权利清单的概念，其实权力清单就是正面清单。

负面清单应该是针对企业的，是限制企业市场准入的。

十八届三中全会决议指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。实际上就是在这个决议里，已经把负面清单管理，作为一项国家治理的一种重要的方式方法确立下来了。

2015年10月19日，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。注意，在负面清单前面是有“市场准入”四个字做定语的。

《意见》指出：实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。通过实行市场准入负面清单制度，赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

《意见》指出：市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。

《意见》指出：对各类市场主体涉及以下领域的投资经营行为及其他市场进入行为，依照法律、行政法规和国务院决定的有关规定，可以采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局、国土空间开发保护等管理措施：涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全和新型领域安全等国家安全的有关行业、领域、业务等；涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的有关行业、领域、业务等；依法可以设定行政许可且涉及市场主体投资经营行为的有关行业、领域、业务等；法律、行政法规和国务院决定规定的其他情形。

这个国务院文件，已经把负面清单管理模式及其用途讲的清清楚楚了。